|
نویدنو 25/11/1398
چاپ مطلب
اقتصاد نئولیبرال در آئینه‌ی پژوهش‌های اقتصادی: کارایی در بخشهای
دولتی و خصوصی - بخش اول
-
برگردان: مسعود امیدی
نویدنو : نئو لیبرالیسم از سوی
مدافعان آن سامانه ای تصویر می شود که اقتصاد را"همگانی" می کند، امکان
دسترسی افراد "عادی " جامعه به منبع عظیم تولید ثروت در جامعه را فراهم
می آورد، " کار آفرینان" را جایگزین "سرمایه داران" می سازد و افق
جدیدی از تحول در زندگی اقتصادی - معیشتی مردم راپیش روی جامعه قرار می
دهد . این سراب خوش آیند اکنون بیش از 40 سال است که به اشکال گوناگون
در سطح جهان در کشورهای مرکز و پیرامون تجربه می شود . آن چه تقدیم
خوانندگان عزیز می شود ، پژوهشی است از سوی یکی از نهادهای اروپایی ،
که در واقع ابر پژوهشی است در شاخه های مختلف کاربست سیاست های نئو
لیبرالی در همه جای جهان . خواننده قطعا پس از خواندن مطلب که در سه
شماره تقدیم خواهد شد می تواند به نتایج و برداشت های مختلفی دست یابد
، اما گمان می کنیم فصل مشترک همه ی این برداشت ها چیزی جز ضرورت عبور
از سرمایه داری به هر شکل آن نخواهد بود .
نسخه کامل پی دی اف
مقدمه‌ی مترجم
ادعای علمی‌بودن آموزه‌های اقتصاد نئولیبرال در آئینه‌ی پژوهش‌های
اقتصادی
برای بیش‌از سه دهه مدافعان نئولیبرالیسم در ایران در ابعادی بسیار
گسترده به ترویج مفاهیم و اجزاء دستورکار نئولیبرالی چون خصوصی‌سازی،
مقررات‌زدایی، آزادسازی بازارها، حذف سوبسیدها و…پرداختند
و چنان وانمود کردند که گویا این آموزه‌ها دقیقاَ بیانگر قانونمندی‌های
“علم اقتصاد” بوده و هر گونه نقدی بر آن و هر رویکردی در مدیریت
اقتصادی جامعه که با رویکردهایی چون خصوصی‌سازی فاصله داشته و منتقد آن
باشد، ” سوسیالیستی”، “کمونیستی” و لابد غیرعلمی است. مدافعان
نئولیبرالیسم در ایران از کرسی‌های دانشگاه گرفته تا نهادهای
قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری، مراکز پژوهشی، مراکز تصمیم‌گیری و نهادهای
اجتماعی، حتی تریبون‌های نماز جمعه و…و
در همه‌جا خود را پرچمدار و مدافع “علم اقتصاد” جازدند.
منابع عظیمی در جهان و ایران صرف ترویج اندیشه‌های نئولیبرالی گردید .
دانشگاهیان مروج نئولیبرالیسم این باور را در ابعادی چنان وسیع ترویج و
بازتولید کرده و در برابر چشم و گوش و جان جامعه و مراکز تصمیم‌گیری
قراردادند که بسیاری را تحت‌تأثیر قرارداد و راه مارگارت تاچر را
مبنی بر اینکه “‘گزینه‌ی دیگری وجود ندارد”، در اذهان آن ها ملکه کرد.
این باصطلاح مدافعان “علم اقتصاد” چشم خود را بر همه‌ی پیامدهای زیان
بار دستورکار نئولیبرالی در سراسر جهان بستند و درواقع سعی کردند
خصوصی‌سازی یعنی واگذاری دارایی‌های عمومی و ارائه‌ی خدمات عمومی از
سوی دولت در حوزه‌هایی چون آموزش، بهداشت و درمان، آب و فاضلاب، برق،
اتوبوسرانی، بنادر و فرودگاه‌ها ، حملونقل ریلی، مخابرات و…
را
که در واقع به نوعی خدمات و تسهیلات زیرساختی برای توسعه‌ی اقتصادی
محسوب می‌شوند، در اختیار بخش خصوصی قراردهند و پر واضح است که در
شرایط عدم وجود نهادهای دموکراتیک و نظارتی، چه کسانی تحت عنون بخش
خصوصی موفق به تصاحب این دارایی‌های ملی شوند! آنها به دروغ سعی کردند
که خصوصی‌سازی(privatization)
و کارآفرینی
(enterprenuership)
را مترادف نشان دهند و اینگونه القا کنند که قصد دارند تا از طریق
خصوصی‌سازی به افزایش کارآفرینی و اشتغال و رشد و توسعه‌ی اقتصادی کمک
کنند. این درحالی‌است که در بستر ایجاد شده با مقررات‌زدایی و تضعیف و
حذف نظارت، شاهد موارد فزاینده‌ی اختلاس‌های نجومی از منابع ملی توسط
برخورداران از رانت بوده‌ایم. مجموعه‌ی دستور کار نئولیبرالی به‌ویژه
با آزادسازی تجارت و افزایش نجومی واردات نه‌تنها به افزایش کارآفرینی
و توسعه ی تولید و…
منجر نشد، بلکه دقیقاَ به صنعت‌زدایی گسترده و تعطیلی عمومی واحدهای
تولیدی و صنعتی در شهرک‌های صنعتی و سطح کشور انجامید. این صنعت‌زدایی
فقط هم در ایران که درگیر تحریم اقتصادی و تنش‌های سیاسی با غرب هست،
اتفاق نیافتاده است، بلکه به عنوان یکی از پیامدهای مالی‌سازی و
تجاری‌سازی و کالایی‌سازی در همه‌جای جهان مشاهده می‌شود که نتیجه‌ی
مستقیم آن افزایش بیکاری ساختاری در اقتصاد جهانی به‌ویژه در کشورهای
کم توسعه است. بر اساس تاریخ اندیشه‌ی اقتصادی و فکت‌های بسیار روشن،
در حالی که همه‌ی کشورهای صنعتی امروز جهان در دوران صنعتی‌شدن خود،
قوانین سفت‌و‌سختی را برای محدودکردن و ممانعت از واردات کالاهای سایر
کشورها به کشورهای خود وضع کرده و آنها را در کشورهایشان
به‌اجراگذاشتند، امروز کشورهای کم‌توسعه را از طریق اعمال فشارهای
اقتصادی از سوی نهادهای مالی بین‌المللی چون بانک جهانی، صندوق
بین‌المللی پول و سازمان تجارت جهانی از آن
برحذر می‌کنند و به آنها تجارت آزاد و حذف تعرفه بر کالاهای وارداتی را
توصیه می‌کنند . و در همین وضعیت نیز ایالات متحده‌ی آمریکا برخلاف
مقررات سازمان تجارت جهانی تعرفه‌های سنگین بر کالاهای وارداتی از چین
اعمال می‌کند!
در حالی که از روندهای طی شده طی دهه‌های گذشته و پس از پیاده‌سازی
دستورکار نئولیبرالی عده‌ای تحت عنوان اندیشمند علوم اقتصادی و برنده‌ی
جایزه نوبل و
…
چون میلتون فریدمن، فردریک فان هایک و پیروان آنها
به
این نتیجه می‌رسند که چاره‌ای جز اجرای دستور کار نئولیبرالی برای
مدیریت اقتصادی جوامع وجود ندارد، برخی اندیشمندان دیگر چون ژوزف
استیگلیتز که اتفاقاَ بالاترین سمت‌های مدیریتی در نهادهای اقتصادی چون
مشاور اقتصادی کلینتون و ریاست صندوق بین‌المللی پول و
…
را نیز تجربه کرده و نوبل اقتصاد را هم دریافت کرده است، به این نتیجه
می‌رسند که این مسیر فاجعه‌بار است و
باید هر چه سریع‌تر این مسیر را در جهت منافع عمومی جامعه تغییر داد.
این واقعیت نشان می‌دهد که علی‌رغم آنچه در دانشگاه‌ها و نهادهای
آموزشی جهان سرمایه‌داری و کشورمان ترویج می‌شود، علوم اجتماعی و از
جمله “علم اقتصاد” که با صاحبنظران و دانشمندان خود شناخته می‌شود،
خنثی و “بی‌طرف” نیستند. بر همین اساس است که اقتصاددانان منتقد روند
موجود، علم اقتصاد متفاوتی را با رویکردی اجتماعی و مردمی که با عنوان
هترودوکس(Hetrodox)
یا غیرارتدوکس شناخته شده است، ترویج می‌کنند.
مقاله‌ی پژوهشی که ترجمه‌ی آن در ادامه می‌آید، در واقع یک فراتحلیل یا فراپژوهش
(Meta-Analysis)است
که داده‌های به‌دست‌آمده از یکصد پژوهش مختلف را یکجا گردهم آورده
و
آنها را به عنوان یک مجموعه داده تحلیل می‌کند.
قابل ذکر است که جامعه‌ی آماری بیشتر این پژوهش‌ها نیز به نوبه‌ی خود
ده‌ها کشور و مورد پژوهشی را در برمی‌گیرند. در این روش پژوهشی با
تجمیع و تحلیل حجم زیادی از داده‌ها، امکان اعتماد به نتایج به‌طور
قابل‌توجهی بیشتر می‌شود. می‌توان گفت که یافته‌های «فراتحلیل» ها
اساساَ از اعتبار بیشتری نسبت به
یافته‌های
مطالعات پژوهشی منفرد برخوردار هستند. درواقع فراتحلیل را می‌توان به
نوعی
تحلیلِ
تحلیل‌ها یا پژوهش‌کردن روی مجموعه‌ی پژوهش‌ها تعریف کرد، زیرا
فراتحلیل درواقع یک روش آماری برای ترکیب داده‌ها و اطلاعات حاصل از
مطالعات متعدد است. براین‌اساس، تنها با یافته‌هایی در این حد از
اعتبار می‌توان نتایج آن را به چالش کشید.
این
فراپژوهش با بهره گیری از صد مرجع معتبر به روشنی و با درجه‌ی اطمینان
بسیار بالایی نشان می‌دهد که علی‌رغم همه‌ی سروصدای کرکننده‌ی مدافعان
نئولیبرالیسم در محافل علمی و آکادمیک، نهادهای آموزشی،
مراکز تصمیم‌گیری، مطبوعات و رسانه‌ها و….،
شرکت‌های واگذار شده به بخش خصوصی و فعالیت‌های برون‌سپاری‌شده به هیچ
وجه ضرورتاَ از کارایی، اثربخشی و بهره‌وری بالاتری نسبت به بخش دولتی
برخوردار نیست.
با توجه به اینکه در طی این گزارش پژوهشی بارها از واژه های کارایی
(Efficiency)
،اثربخشی
(Effectiveness) و
بهره‌وری
(Productivity)
استفاده شده است، همینجا لازم است به مفاهیم علمی آنها از ترمینولوژی
مدیریت نیز اشاره شود. کارایی، بازده یا راندمان در واقع به معنای
ستاده‌ی بیشتر از داده یا منابع کمتر در یک سیستم است که با مفاهیمی
چون صرفه‌جویی در هزینه‌ها و…
ارتباط دارد . اما اثربخشی به میزان تحقق اهداف یک سیستم مربوط می‌شود
و به‌دنبال آن است که بررسی کند اقدامات انجام شده در یک سیستم که ممکن
است با کارایی یا راندمان و بازده خوب همراه بوده یا نبوده باشد، تا چه
میزان به دستیابی به اهداف تعریف شده و مورد انتظار از یک سیستم یاری
رسانده است. و بهره وری، در برگیرنده‌ی این دو مفهوم کارایی و اثربخشی
است، یعنی اگر در یک سیستم مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و اقدامات هم با
کارایی (صرف کمترین منابع و دستیابی به بیشترین ستاده) و هم با اثربخشی
(دستیابی به اهداف تعریف شده و مورد انتظار از سیستم) همراه بوده باشد،
آنگاه می‌توان گفت که بهره‌وری محقق شده است. اهمیت توجه به تفاوت این
مفاهیم از آنروست که در بسیاری از موارد ممکن است شاهد نوعی کارایی در
سیستم‌ها باشیم که به اثربخشی منجر نشده باشند و یا با نوعی اثربخشی و
تحقق اهداف مواجه شویم که به بهایی بسیار سنگین و بدون کارایی به دست
آمده باشند که در هر دو صورت از بهره‌وری قابل قبولی برخوردار نخواهند
بود.
در این ارتباط به ویژه با توجه به پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و زیست
محیطی نئولیبرالیسم و آنچه در ادبیات مدیریت با عنوان
مسئولیت
اجتماعی شرکت‌ها (Corporate
Social Responsibility-CSR)
مورد بحث است، ابعاد مسئله روشن‌تر خواهد شد.
حقیقت آن است که خصوصی‌سازی، مقررات‌زدایی، مالی‌سازی و کالایی‌سازی
خدمات عمومی، آزادسازی تجارت، حذف دستاوردهای مبارزاتی و قانونی طبقه‌ی
کارگر و قوانین حمایتی از توده‌های وسیع مردم، حذف یارانه‌ها،
و اقداماتی از این قبیل در چارچوب تعدیل ساختاری توصیه شده از سوی
نهادهای مالی بین‌المللی
که با تحلیل رفتن اقتصاد ملی، صنعت‌زدایی، تغییر تراز بازرگانی به سود
واردات و….و
اعتراضات کارگری و اجتماعی و شورش‌های اجتماعی همراه هستند، در یک مدل
پویایی سیستمی
(System Dynamics)
دقیقاَ به هم مرتبط بوده و نوعی پویش سیستمی، تأثیر متقابل و
اجتناب‌ناپذیر در بین آنها وجود دارد. به مصداق “نمی‌توان در آب رفت و
خیس نشد”، نمی‌توان بیش از سه دهه دستور کار نئولیبرالی را در کشور
پیاده‌سازی کرد و پدر اقتصاد ملی و تولید ملی و داخلی و اشتغال و
توده‌های مردم را درآورد و با بحران اقتصادی و اجتماعی و اعتراضات
گسترده اجتماعی و سیاسی آن ها مواجه نشد. با منطق علوم اجتماعی و
دیالکتیک تحولات اجتماعی، اعتراضات اجتماعی و شورش‌های شهری پس از
پیاده سازی نئولیبرالیسم و تخریب اقتصاد ملی و به فلاکت کشاندن
توده‌های وسیع مردم، به‌صورت روشن
قابل
پیش‌بینی است. کما اینکه در تحلیل‌های متعدد در باره‌ی شرایط اقتصادی و
اجتماعی کشور نیز این پیش‌بینی انجام شده بود. سرکوب و کنترل اینگونه
اعتراضات، تنها آن را اندکی به عقب می‌اندازد تا بار دیگر با نیروی
بیشتری پدیدار شود.
نکته‌ی دیگری که لازم است در اینجا مورد اشاره قرارگیرد ، این است که
مروجان نئولیبرالیسم در ایران تنها به توده‌های مردم خیانت نکردند.
آنها به‌نوعی به بخشی از حاکمیت نیز که فریب این استدلال‌های شبه‌علمی
آنها را خورده و این جهت‌گیری را مبنای سیاست‌گزاری‌ها،
برنامه‌ریزی‌ها و تصمیم‌گیری‌های مدیریتی خود قرار دادند، نیز خیانت
کردند و با چنین مشاوره‌هایی، روند مشروعیت زدایی اجتماعی و سیاسی از
حاکمیت را نیز
تشدید کردند. با اینکه نمی توان انکار کرد که بخش قابل توجهی از دلایل
بحران اقتصادی کنونی کشور به تحریم های گسترده و ضدانسانی و
تجاوزکارانه ایالات متحده‌ی آمریکا علیه ایران برمی‌گردد، با این وجود
به جرأت می توان گفت که با جهت گیری مردمی در اقتصاد می‌شد مانع از آن
شد که تحریم‌ها بتوانند تاثیرات گسترده‌ای بر اقتصاد کشور برجای
گذارند. تجربه‌ی کوبا در برابر چشم جهانیان است که با شش دهه تحریم از
سوی آمریکا و در دهان ایالات متحده‌ی آمریکا و با یک اقتصاد بدون نفت و…
، نه تنها قادر به اداره امور کشور خود در طی این مدت با همه چالش‌ها و
مشکلات بوده بلکه در برخی از شاخص های اقتصادی و اجتماعی چون اشتغال،
آموزش، بهداشت و درمان و
…
به برترین‌های جایگاه‌ها در جهان دست‌یافته آست.
کارایی در بخشهای دولتی و خصوصی
اتحادیه‌ی خدمات عمومی اروپا
این گزارشی از سوی واحد پژوهش بین‌المللی خدمات عمومی
(PSIRU) Public Services International Research Unit
برای اتحادیه‌ی خدمات عمومی فدراسیون اروپا
The European Public Service Unions (EPSU)
تهیه شده است.
(EPSU)
معرف اتحادیه‌ی فدراسیون خدمات عمومی اروپا
(European Federation of Public Service Unions)
است. این بزرگترین فدراسیون کنفدراسیون اتحادیه ی تجارت اروپا
(European Trade Union Confederation-ETUC)
است و ۸ میلیون کارگر خدمات عمومی از بیش از ۲۶۰ اتحادیه‌ی صنفی در
سراسر اروپا را دربرمی‌گیرد.
EPSU
کارکنان بخش انرژی، بخشهای آب و فاضلاب، خدمات بهداشتی و اجتماعی و
دولت های محلی، منطقه‌ای و مرکزی را در کلیه‌ی کشورهای اروپایی از جمله
منطقه‌ی شرقی اتحادیه‌ی اروپا سازمان‌دهی می‌کند.
EPSU
به‌عنوان سازمان منطقه‌ای خدمات بین‌المللی
(Public Services International-PSI)
شناخته شده است. برای اطلاعات بیشتر به این نشانی مراجعه شود:
www.epsu.org
اغلب این تصور وجود دارد که خصوصی‌سازی یا مشارکت بخش دولتی
–
خصوصیpublic-private)
(partnerships-PPP
منجر به سطوح بالاتری از کارایی فنی می‌شود. یعنی اینکه بخش خصوصی
همواره می‌تواند با هزینه های وارده کمتر ، سطح معینی از خدمات را نسبت
به بخش دولتی تحویل دهد.
سیاستمداران،رسانه‌ها، آکادمیسین‌ها و مشاوران کراراَ به “کارایی بخش
خصوصی” اشاره می‌کنند. این فرضیه
حتی از سوی منتقدان خصوصی‌سازی نیز به اشترگ گذاشته شده است.
اما در حال حاضر تجارب گسترده‌ای از همه‌ی اشکال خصوصی‌سازی وجود دارد
و پژوهشگران مطالعات بسیاری را در باره‌ی شواهد تجربی پیرامون کارایی
فنی مقایسه‌ای منتشر کرده‌اند. نتایجی که به‌صورت قابل‌ملاحظه‌ای در
کلیه‌ی بخش ها و همه‌ی اشکال خصوصی‌سازی و برون‌سپاری پایدار هستند،
این است که :
هیچ
شاهد تجربی‌ای مبنی بر اینکه بخش خصوصی ذاتاَ کارآتر است، وجود ندارد.
همین نتایج به‌صورت مداوم در بخش‌ها و خدماتی چون مدیریت پسماند که
موضوع برون سپاری هستند، و بخش‌هایی چون مخابرات که از طریق فروش به
بخش خصوصی واگذار شده‌اند،
مشاهده می‌شود.
اهمیت کارایی مقایسه‌ای
به دو دلیل مهم کارایی مقایسه‌ای بخشهای دولتی و خصوصی، بخش مهمی از
استدلال‌ها برای خصوصی‌سازی و برون‌سپاری است
.
نخست اینکه شواهد تجربی بخش اساسی استدلال به طرفداری از خصوصی‌سازی و
استفاده از بخش خصوصی را تضعیف می‌کند. چنانچه شرکت های خصوصی در سطح
فنی کارآتر نباشند، بنا براین دعوی معمول برای خصوصی‌سازی فروکش می‌کند.
این از آنروست که خصوصی‌سازی، برون‌سپاری
و مشارکت‌های بخش دولتی-خصوصی یک نقطه ضعف آشکار در ارتباط با بیشتر
معیارهای اقتصادی دیگر دارند. بزرگترین نقطه ضعف منحصر به فرد آن این
است که هزینه‌ی تأمین منابع سرمایه‌گذاری در واقع از فعالان بخش خصوصی
به‌دلیل سودهای بالاتر سهامداران، همواره به‌صورت قابل‌توجهی گران‌تر
بوده و از رتبه‌ی اعتبار پایین‌تری برخوردار است، به این معنی که
شرکت‌های خصوصی نرخ‌های بهره‌ی بالاتری را می‌پردازند. درصورتی‌که
بخش
خصوصی نتواند ، پس اندازهای قابل‌توجهی را از کارایی به‌دست آورد، بنا
براین همواره از ارزش کمتری برخوردار است.
این موضوع به صورت بسیار روشنی توسط صندوق بین المللی پولInternational
Monetary Fund-IMF))
در یک مقاله‌ی سیاست‌گزاری[۱] سال
۲۰۰۴ که بر مشارکت بخش دولتی- خصوصی متمرکز است، به‌صورت خلاصه آمده
است، حتی این استدلال به همین شیوه برای برون‌سپاری و خصوصی‌سازی از
طریق فروش نیز به کار رفته است:
”
هنگامی که نتیجه‌ی مشارکت دولتی
–خصوصی
به جایگزین شدن وام خصوصی به جای وام دولتی می‌شود، هزینه‌های تأمین
منابع در بیشتر موارد افزایش خواهد یافت. بنابراین مسئله‌ی کلیدی این
است که آیا نتایج مشارکت‌های دولتی-خصوصی در افزایش کارایی بیش‌از
هزینه‌های وام‌گرفتن از بخش خصوصی را جبران می‌کند؟
….
بیشتر موارد مشارکت دولتی-خصوصی مبتنی بر کارایی نسبی بخش خصوصی است.
با اینکه ادبیات گسترده‌ای در باره‌ی این موضوع وجود دارد، این نظریه
مبهم است و شواهد تجربی آن نامتجانس هستند.
…
این تجارب را نمی‌توان حمل بر این فرض کرد که مشارکت‌های دولتی-خصوصی
کارآتر از سرمایه‌گذاری دولتی و ارائه‌ی خدمات دولتی هستند….
“
ثانیاَ کارآیی به اندازه‌ی کاهش هزینه‌ها نیست. هزینه‌های کمتر در واقع
ممکن است به معنی پایین‌تر بودن کیفیت خدمات باشد، یا ممکن است به این
معنی باشد که شرکت بدون بهبود سیستم‌های کاری از طریق کاهش مشاغل،
دستمزدها و شرایط کار کارگران در شرکت، قصد دارد سود بیشتری را برای
خود برداشت کند. این وضعیت کارآیی را افزایش نمی‌دهد، تنها درآمد را
به زیان کارگران در شرکت باز توزیع می‌کند. ضمناَ ارزیابی کارآیی فنی
مستلزم در نظرگرفتن نتایج و نیز داده‌هاست. [۲]
هزینه‌های عملیاتی پایین‌تر همچنین ممکن است هزینه‌های اضافی واقعی را
برای عموم پنهان کنند که به صورت مجزا در تجزیه و تحلیل هزینه‌های شرکت
نشان داده نمی‌شوند. بخش دولتی
عهده‌دار “هزینه‌های معاملاتی” اضافی فروش، مناقصات، نظارت و مقررات
است، یک مناقصه‌ی کم‌هزینه ممکن است برای برنده شدن در یک قرارداد مورد
استفاده قرار گیرد، اما پس از آن پیمانکار در جهت کسب سود بیشتر برای
افزایش قیمت یا کاهش کیفیت چانه‌زنی مجدد می‌کند. برخی از ارزیابی‌ها
از هزینه‌ها و کارایی مقایسه‌ای، بعضی از این عوامل را در نظر می‌گیرند
اما بیشتر آن ها چنین نیستند.
ثالثاَ مقایسه‌ها بین عملکرد بخش دولتی و خصوصی به‌ندرت انجام شده است.
در بیشتر موارد شرکت‌های خصوصی تنها در برابر شرکت‌های خصوصی دیگر برای
قراردادهای برون‌سپاری رقابت می‌کنند و بنا به تعریف خصوصی‌سازی از
طریق فروش، فروش به یک خریدار خصوصی است. تصمیم اساسی‌تر، انتخاب بین
دولتی و همه‌ی اشکال مناقصه‌گذاری یا خصوصی‌سازی است که باید شواهد
تجربی کلی آن از تجربه‌ی واقعی ترسیم شود.
اثربخشی و کارایی
این بدین معنی نیست که بخش خصوصی می‌تواند عیناَ خدمات دولتی را هم
مانند بخش دولتی ارائه دهد. مسئله اساسی‌تر این است که آیا سیستم‌های
مورد استفاده در شرکت‌های خصوصی می‌توانند خدمات عمومی را به اندازه‌ی
بخش دولتی موثر ارائه دهند؟ تآمین دولتی و خصوصی باید بر اساس
اثربخشی‌شان در ارائه‌ی این خدمات عمومی مورد مقایسه قرارگیرند. این را
نمی‌توان از طریق نتایج شرکت‌های منفرد ارزیابی کرد، زیرا این موضوع
تأثیرات اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی سیستم به مثابه‌ی یک کل را
دربرمی‌گیرد. این امر نیازمند راه‌های به‌مراتب بهتری برای ارزیابی
کیفیت این تاثیرات و فرآیندهای دموکراتیک‌تری برای انجام چنین کاری
است: برای مثال یک بررسی در باره‌ی[۳] اثربخشی
اقدامات مراقبت‌های بهداشتی نشان داد که تعداد اندکی تلاش می‌کنند تا
کیفیت مراقبت‌ها را مد نظر قراردهند.
بیشتر شواهد بحث شده در این گزارش، ارزیابی اثربخشی را پوشش نمی‌دهند و
محدود به کارایی فنی هستند. این مطالعات و بررسی‌های مورد بحث در اینجا
طیف وسیعی از متدولوژی‌ها و تعاریف کارایی فنی را مورد استفاده قرار
داده‌اند. این روش‌های مختلف شامل اندازه‌گیری بهره‌وری نیروی کار،
تعریف شده بر مبنای ارزش افزوده به ازای هر نفر از کارکنان یا عامل
بهره‌وری کل است که تلاش می‌کند استفاده کارآ از سرمایه‌گذاری‌های
انجام شده را نیز مورد سنجش قرار دهد.
برخی‌ها سودآوری شرکت را به عنوان معیار کارایی مورد استفاده
قرارداده‌اند، علی‌رغم این واقعیت که این می‌تواند به حساب قیمت‌های
بالاتر برای مصرف‌کنندگان یا پرداخت های بدتر برای کارگران باشد.
برخی‌ها معیارهای خاص مربوط به هر بخش را مورد استفاده قرارداده‌اند،
به عنوان مثال وزن زباله‌های جمع‌آوری شده به‌نسبت هر یک از کارکنان،
شمار تماس‌های تلفنی به ازای هر یک از کارکنان، یا اقدامات کلی از قبیل
درصد جمعیت با اتصال آب و فاضلاب.
این اختلافات در تعاریف برای تلاش‌های ارزیابی اثربخشی و کارایی واقعی
خدمات عمومی آشکارا بسیار مهم
هستند. اما مطالعات تطبیقی مورد بحث در بخش‌هایی که در پی می‌آید،
نتایج مشابهی را بر مبنای هر تعریفی که مورد استفاده قرار گرفته است،
نشان می‌دهد . بعلاوه بسیاری از این مطالعات توسط اقتصاددانانی انجام
شده است که در جستجوی استدلال‌های نظری برای تأیید کاراتر بودن
ذاتی خصوصی‌سازی هستند، که نتایج را چشمگیرتر می‌کند. شواهد، در تضاد
با فرضیات است.
شواهد بین المللی
مرور بیشتر تجارب و ادبیات بین‌المللی که شماری از بخش‌ها و خدمات
مختلف را پوشش می‌دهند، به‌صورت خلاصه در ادامه آمده است. آنها به این
نتیجه پایدار رسیده‌اند که شواهد هیچ تفاوت معنی‌داری را بین کارایی
شرکت‌های خدماتی با مالکیت دولتی و خصوصی نشان نمی‌دهند . این هم برای
خصوصی‌سازی از طریق فروش و هم خصوصی‌سازی از طریق برون‌سپاری یا مشارکت
دولتی-خصوصی صدق می‌کند.
جامع‌ترین
پژوهش [۴] در
باره‌ی تاثیرات برون‌سپاری در سال ۲۰۱۱ توسط موسسه‌ی دانمارکی
AKF
منتشر شد . این پژوهش ۸۰ مطالعه را در باره‌ی تأثیرات هزینه‌ها
بر کیفیت خدمات و
بر کارکنان
از سال ۲۰۰۰ در بخشهای آب، مدیریت پسماند، برق ، حملونقل عمومی،
آموزش، بهداشت و درمان، مراقیت‌های اجتماعی، اشتغال، زندان‌ها و سایر
خدمات مورد بررسی قرار داد و نتیجه گرفت که
:
“نمی‌توان
به صراحت نتیجه گرفت که از نظر تأثیرات اقتصادی به قرارداد سپردن حوزه
های فنی و خدمات اجتماعی هیچ نوع تفاوت سیستماتیکی وجود دارد.
”
با اینکه ممکن است صرفه جویی “نسبتا ناچیزی” از طریق برون‌سپاری
حوزه‌های “فنی”
(
مانند مدیریت پسماند) وجود داشته باشد، این ممکن است با تغییرات در
کیفیت و در خدمات “اجتماعی” خنثی شود:
“در
اینجا هیچ شواهد کلی برای بیان اینکه بازیگران بخش خصوصی خدمات را
ارزان‌تر یا با کیفیت بالاتر از آنچه خودِ بخش دولتی انجام می‌دهد،
ارائه می‌دهند، وجود ندارد.
“
این بررسی[۵] در
سال ۲۰۱۸ به‌روز شد که ۴۹ مطالعه‌ی دیگر منتشر شده در فاصله‌ی سال‌های
بین ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۴ را نیز پوشش می‌دهد. پژوهش دریافت که کاهشی در
هزینه‌ها وجود داشته است که به‌وسیله‌ی کاهش در خدمات فنی و بیشتر از
آن در خدمات اجتماعی بوده است. تأثیرات اقتصادی در کشورهای آنگلوساکسون
بیشتر از سایر کشورها بوده است. این گزارش همچنین نشان داد که بسیاری
از مطالعات هزینه‌های معاملات یا کیفیت خدمات را شامل نشده‌اند، که
برای یک مقایسه‌ی درست بین خدمات اجتماعی دولتی و برون‌سپاری‌شده اساسی
است.
همین نتایج از یک تجزیه و تحلیل آماری رسمی[۶] توسط
بل و وارنر
(Bel and Warner)
از نتایج
۲۷ مطالعه‌ی اقتصادی تجربی از بخشهای پسماند و ضایعات در کشورهای
مختلف پدیدار شد ، که همه‌ی آنها هزینه‌های مقایسه‌ای خدمات را بررسی
کردند. این بررسی نتیجه می گیرد که
:
“هیچ
پشتیبانی آماری برای تأثیر تجربی تولید خصوصی بر هزینه ها وجود ندارد
…
هزینه وابسته به ویژگی‌های خدمات، مناطق جغرافیایی و دوره‌ی زمانی
مطالعه است…
ما تاثیر تجربی به‌روزی از صرفه‌جویی در هزینه را در نتیجه‌ی تولید
خصوصی نیافتیم.”
پروژه‌ی “خصوصی‌سازی خدمات دولتی و تأثیر آن بر کیفیت، اشتغال و
بهره‌وری” [7]PIQUE
بهره‌وری در دوره‌‌های طولانی مدت از سال ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۴ را پیش و پس از
خصوصی‌سازی یا آزادسازی در استرالیا، بلژیک ، آلمان، لهستان ، سوئد و
انگلستان مقایسه کرد. در برق و گاز، پست و مخابرات، نوسانات آشکاری را
در طی زمان نشان داد که بهره‌وری به صورت قابل‌توجهی تحت تأثیر
فناوری‌های مشترک، جهانی شده (از قبیل نسل سیکل‌های ترکیبی گازی-برقی
یا توسعه‌ی دیجیتال و ارتباطات وایرلس) است. حتی هیچ شواهدی مبنی بر
تحت‌تأثیر بودن بهره‌وری از خصوصی‌سازی یا آزادسازی را نشان نداد. با
این‌حال، محرک‌های بهره‌وری تغییر کرده‌اند. بهره وری پیش از
خصوصی‌سازی یا آزادسازی، بیشتر حاصل ارزش افزوده (تولید) بود درحالی‌که
عامل اصلی افزایش بهره‌وری نیروی کار پس از بازاری‌سازی، کاهش نسبی
اشتغال بود.
این مطالعه که نویسندگان آن ازجمله برنده‌ی جایزه‌ی نوبل ژوزف
استیگلیتز است، در سال ۲۰۱۳ منتشر شد و کلیه‌ی شرکت‌های اروپایی
خصوصیشده بین ۱۹۸۰ تا ۲۰۰۹ را مورد بررسی قرار داد. عملکرد آنها را
با شرکت‌ها‌یی که دولتی باقی ماندند، و با عملکرد همان شرکت‌ها پیش از
خصوصی‌شدن مورد مقایسه قرارداد . این امر آنها را قادر کرد که این
برداشت را که عملکرد شرکت‌های خصوصیشده در حال حاضر بهتر از عملکرد
میانگین آنها پیش از خصوصی‌سازی است، اصلاح کنند. این تجزیه‌وتحلیل با
اهمیت آماری بالایی نشان داد که شرکت‌های خصوصیشده بدتر از آن‌هایی که
دولتی باقی‌ماندند، عمل‌کردند و این برای ۱۰ سال ادامه یافت: “عملکرد
گروه خصوصیشده
پایین‌تر از عملکرد گروهی بود که دولتی باقی ماندند.” نویسندگان
اضافه‌کردند که این با تجارب روسیه سازگار است ، “جایی که تولید ناخالص
داخلی با خصوصی‌سازی کاهش یافت و خصوصی‌سازی سریع‌تر منجر به بهبود
عملکرد نشد.
“
یک مقاله[۹] که
مطالعات تقریباَ یک دوره‌ی۵۰ ساله کشورهای با درآمدی بالا را مورد
بررسی قرار داد، دریافت که:
”
تحقیقات، این نتیجه‌گیری را که شرکت‌های با مالکیت خصوصی، از سایر
شرکت‌های قابل مقایسه با مالکیت دولتی کارآتر هستند، پشتیبانی نمی‌کند.
این نتایج ممکن است معیارهای سودآوری را مورد استفاده قرار دهند، اما
اگر ما شاخص‌های عملکرد مناسب برای شرکت‌های دولتی مانند بهره‌وری،
هزینه یا رفاه را مورد استفاده قرار دهیم، از این نتایج چیزی باقی
نمی‌ماند. “زمانی که این معیارهای‌های جدید مطرح شد، بیشتر مطالعات
اخیر که هیچ حمایتی برای این گزاره که شرکت‌های خصوصی از نظر اقتصادی
بهتر عمل می‌کنند، نیافتند.”
این مطالعه تصدیق می‌کندکه دامنه‌ی وسیعی از نتایج ترسیم شده از
مجموعه‌ی داده‌های مختلف وجود دارند، اما اشاره می‌کند که شاخص‌های
عملکرد اقتصادی برجسته‌ی مورد استفاده، تأثیر مهمی بر نتایج دارند. در
این مطالعه دو نوع از شاخص‌ها تعریف شده‌اند:” سود و درآمد” که به نفع
بخش خصوصی است و شاخص‌های” بهره‌وری، بازده هزینه، رفاه”
که
سهم بخش دولتی را شناسایی می‌کند.
یک مطالعه [۱۰] در
سال ۲۰۱۵ توسط مرکز جهانی برنامه‌های توسعه‌ی ایالات متحده برای تعالی
خدمات عمومی
(United Nations Development Programme’s Global Centre for Public
Service Excellence)
شواهدی را، هم از کشورهای با درآمد بالا و هم با درآمد پایین مورد
بررسی قرار داد و دریافت که ” هیچ مدلی از مالکیت ذاتاَ کارآتر از
دیگران نیست. ”
و اینکه” کارایی کل در کلیه‌ی بخش‌ها بستگی به عواملی مانند رقابت،
مقررات، استقلال در جذب نیرو و حقوق و توسعه‌ی نهادی گسترده‌تر مالی و
حقوقی دارد
“.
مطالعات دقیق در باره‌ی خصوصی‌سازی برق، مخابرات، آب و حملونقل ریلی
در انگلیس نیز دریافت که هیچ شاهدی وجود ندارد که خصوصی‌سازی بهبود
مهمی را در بهره‌وری سبب شده باشد . یک تجزیه‌وتحلیل[۱۱] جامع
از کلیه‌ی خصوصی‌سازی‌ها در سال ۲۰۰۴ در انگلیس نتیجه می‌گیرد:
”
این یافته‌ها نتایج کلی مطالعات قبلی را تأیید می‌کنند که
…
خصوصی‌سازی فی‌نفسه هیچ تأثیر قابل‌ملاحظه‌ای ندارد. من قادر به یافتن
شواهد آماری خرد و کلان کافی نبوده‌ام مبنی بر اینکه بازده، نیروی کار،
سرمایه و عامل کلی بهره‌وری در انگلستان به‌عنوان پیامد تغییر مالکیت
در خصوصی‌سازی در مقایسه با روند طولانی مدت به‌صورت قابل‌ملاحظه‌ای
افزایش یافته باشد.”
شواهد از کشورهای توسعه‌یافته به همین نتیجه‌گیری اشاره دارد. یک بررسی
جهانی[۱۲] در
باره‌ی آب، برق، حملونقل ریلی و مخابرات توسط بانک جهانی در سال ۲۰۰۵
(حداقل برای دو بخش نخست) نتیجه‌گیری کرد:
”
شواهد اقتصادسنجی در باره‌ی ارتباط مالکیت با کارایی، اشاره دارد به
اینکه بهطورکلی هیج تفاوت معنی‌دار آماری بین کارایی عملکرد فعالان
بخش دولتی و خصوصی وجود ندارد
…
برای تسهیلات به نظر می‌رسد که بهطورکلی مالکیت اغلب به آن اندازه که
گاهی ادعا شده است، مسئله‌ای ایجاد نمی‌کند. بیشتر مطالعات بین‌کشوری
در باره‌ی تسهیلات دریافتند که هیچ تفاوت آماری مهمی در منابع کارایی
بین تأمین‌کننده‌های بخش دولتی و خصوصی وجود ندارد.”
یک بررسی بانک جهانی[۱۳] در
سال ۲۰۰۹ از خصوصی‌سازی در کشورهای سابق کمونیستی (در حال گذار)
تأثیرات خصوصی‌سازی را در اروپای شرقی و مرکزی، اتحاد شوروی سابق و نیز
در چین مورد بررسی قرار داد. این پژوهش ۱۷ مطالعه را که متمرکز بر عامل
کلی بهره‌وری و ۱۰ مطالعه را که متمرکز بر سودآوری بودند، بررسی کرد
نتیجه‌گیری کرد که : “مهم‌ترین پیامد سیاسی پیمایش ما این است که
خصوصی‌سازی فی‌نفسه بهبود عملکرد را تضمین نمی‌کند”. با این وجود به
نظر می‌رسد، خصوصی‌سازی‌ها در شرکت‌های خارجی تأثیرات کلی مثبتی دارند.
برخی از بررسی‌ها نتیجه می‌گیرند که خصوصی‌سازی تأثیر مثبت سیستماتیکی
بر عملکرد دارد، اما این‌ها از نظر تعداد اندک بوده و کمتر متقاعد
کننده‌اند. برای مثال یک گزارش[۱۴] در
سال ۲۰۱۱ از موسسه‌ی سوئدی
IFN،
مقالات بین‌المللی در این زمینه را بررسی کرد و ادعا کرد که شواهد نشان
می‌دهند که برون‌سپاریِ
بخش دولتی بهطورکلی هزینه‌ها را بدون آسیب رساندن به کیفیت، کاهش
می‌دهد. با این وجود، خودِ بررسی محدود است و تنها به ۳۰ مطالعه
استناد می‌کند که نیمی از آنها در دهه‌‌ی ۱۹۸۰ منتشر شده بودند، پوششِ
مطالعاتِ پس از سال ۲۰۰۰ در آن ضعیف است. برای مثال کارِ بِل و وارنر
(Bel and Warner)
و بررسی
لوندال متا
( Lundahl’s meta-review)
را
روی زندان‌ها (در ادامه آمده است) نادیده می‌گیرد و مطالعات روی حمل و
نقل عمومی، آب و برق را ابداَ به حساب نمی‌آورد.
مطالعه‌ا‌ی[۱۵] در
سال ۲۰۱۳ که تأثیرِ تغییرِ ساختاری و خصوصی‌سازی را بر عملکرد شرکت‌های
با مالکیت دولتی با استفاده از داده‌های شرکت‌های ایرانی در فاصله‌ی
سال های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۶ مورد بررسی قرار داد، دریافت که هیچ بهبودی در
سودآوری، کارایی یا اثربخشی وجود نداشته است. ضمناَ در بدهی شرکت‌ها
افزایش مشاهده شده است.
مطالعات جدید متعددی وجود دارند که تأثیر مدیریت
نوین دولتی را
مورد بررسی قرارداده‌اند و دریافته‌اند که صرف رقابت در ارتقاء کارایی
مؤثر نیست، بنابراین بسیاری از استدلال‌ها به‌نفع بازاری‌سازی خدمات
دولتی را فرومی‌ریزد. در این مطالعات تأکید فزاینده‌ای بر اهمیت
حاکمیت، جزئیات قراردادی و سیستم‌های نظارتی، تشخیص بسیاری از نمود‌های
بخش دولتی و دولت هدایت‌شده با یک روحیه‌ی بخش دولتی وجود دارد.
[۱] -International
Monetary Fund 2004 Public-Private Partnerships paras 22,25
http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm
[۲] -Lethbridge
J. 2012, Broken Promises: the Impact of Outsourcing on NHS Services,
Public Services International Research Unit May 2012
[۳] -Lethbridge
J. 2012, Broken Promises: the Impact of Outsourcing on NHS Services,
Public Services International Research Unit May 2012
[۴] -Petersen,
O., U.Hjelmar, K.Vrangbæk and L.la Cour (2011) Effekter ved
udlicitering af offentlige opgaver – en forskningsbaseret gennemgang
af danske og internationale undersøgelser fra 2000-2011, AKF,
Copenhagen Report, September
۲۰۱۱
ISBN/ISSN electronic version: 978-87-7509-083-9, English version:
Effects of contracting out public sector tasks: A research-based
review of Danish and international studies from 2000-2011
[۵] -Petersen,
O., Hjelmar U., Vrangbæk K. (2018), “Is Contracting out of Public
Services still the Great Panacea?
A Systematic Review of Studies on Economic and Quality Effects from
2000 to 2014” Social Policy and Administration 52(1): 130–۱۵۷
[۶] -Bel,
G., X.Fageda and M.E.Warner, 2010, “Is Private Production of Public
Services Cheaper than Public Production? A Meta-Regression Analysis
of Solid Waste and Water Services”, Journal of Policy Analysis and
Management 29 (3):553–۷۷٫
doi:10.1002/pam.20509
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/pam.20509/abstract
[۷] -PIQUE
۲۰۰۹
Summary report of the project: “Privatisation of Public Services and
the Impact on Quality, Employment and Productivity” (PIQUE)
[۸] -UNDP
Global Centre for Public Service Excellence (2005), Is the private
sector more efficient? A cautionary tale,
https://www.undp.org/content/dam/undp/library/capacity-development/English/
Singapore%20Centre/GCPSE_Efficiency.pdf
[۹] -Muhlenkamp
H. (2015), “From state to market revisited: a reassessment of the
empirical evidence on the efficiency of public (and privately owned)
enterprises”, Annals of Public and Cooperative Economics
۸۶(۴):
۵۳۵-۵۵۷
(p553), https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/apce.12092
[۱۰] -UNDP
Global Centre for Public Service Excellence (2005), Is the private
sector more efficient? A cautionary tale,
https://www.undp.org/content/dam/undp/library/capacity-development/English/
Singapore%20Centre/GCPSE_Efficiency.pdf
[۱۱] -Florio
M. (2004), The Great Divestiture, MiT Press,
https://mitpress.mit.edu/books/great-divestiture
[۱۲] -Estache
A., Perelman S., Trujillo L. (2005), Infrastructure performance and
reform in developing and transition economies: evidence from a
survey of productivity measures, World Bank Policy Research Working
Paper 3514
[۱۳] -Estrin
S., J.Hanousek, E.Kocenda and J.Svejnar (2009), “Effects of
Privatisation and Ownership in Transition Economies”, Journal of
Economic Literature 47 (3):
۶۹۹–۷۲۸,
https://openknowledge. worldbank.org/bitstream/handle/10986/4009/
WPS4811.pdf?sequence=1
http://www.jstor.org/stable/27739983
[۱۴] -Alipour
M. (۲۰۱۳),
“Has privatisation of state-owned enterprises in Iran led to
improved performance?” International Journal of Commerce and
Management, 23(4): 281-305 DOI: 10.1108/ IJCoMA-03-2012-0019
[۱۵] -Alipour
M. (۲۰۱۳),
“Has privatisation of state-owned enterprises in Iran led to
improved performance?” International Journal of Commerce and
Management, 23(4): 281-305 DOI: 10.1108/ IJCoMA-03-2012-0019
|
